一、《无证无照经营查处办法》及市政府《实施意见》出台背景

1、立法环境与目的发生了巨大变化。《无照经营查处取缔办法》（以下简称“老取缔办法”）是国务院2003年1月制定的，当时的立法目的主要是为了解决未依法取得许可证的“五小”（小火电厂、小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂和小钢铁厂）等无证无照经营活动比较突出的问题，许多家庭作坊式的“小”厂无证、无照经营，严重扰乱市场秩序，亟需立法予以查处。应该说，《老取缔办法》为当时的社会发展和经济稳定作出了突出的贡献。但随着商事制度改革的不断深化，特别是国务院推出一系列旨在进一步激发大众创业、万众创新的“放管服”措施，使得《老取缔办法》那种“以管为主、立足取缔”的立法宗旨完全不能适应。因此，有必要调整和修订。

2、职责界定与“四个谁”原则不一致，不适应当前事中事后监管的需要。《老取缔办法》的职责界定存在一定的问题。一是部门职责不清。客观上造成在多个执法机关负责查处无证无照、无证有照中存在相互推诿、扯皮现象。二是工商部门责任过重、容易被误认为是“兜底”部门。存在只要是从事经营活动的，无论是利用何种场所，都是工商部门处理的想法。三是许可审批部门重许可、轻监管，甚至只批不管。与国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》中提出的“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则不相一致，不利于事中事后的严管。因此，必须需调整、修订和明确。

3、信用监管、部门协作以及社会共治的新型监管理念的迫切需求。商事制度改革构建了以信用监管为核心的新型监管体制，强调部门协作，要求信息共享、公示，同时提出社会共治的要求，这一系列新理念、新要求，使得《老取缔办法》显得不相适应，必须调整与修订。

二、《实施意见》出台的现实意义

1、顺应了我省加强事中事后监管，保障“放管服”改革顺利实施的需要。《实施意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院加强事中事后监管的新要求，明确了工商部门和许可部门对无证无照经营的查处权限，厘清监管职责，有利于构建权责明确、沟通顺畅、齐抓共管、透明高效的事中事后监管体制，保障“放管服”改革顺利实施，巩固改革成果。《实施意见》的全面贯彻了“四个谁”原则的基础上，对《办法》中各部门的职责进行细化和明确，合理区分了“无须审批部门发证的无照经营”、“有证无照经营”、“无证无照经营”和“有照无证经营”等四类情形，并明确了查处职责，纠正了过去偏重无照经营、轻视无证经营的做法，有效防范了行政监管职责不分、相互推诿、扯皮的现象。

2、进一步深化“放管服”改革，促进创业创新的需要。《实施意见》以“政府主导、部门协同，放管结合、优化服务，权责明确、监管衔接，注重引导、处罚有度”为基本原则，限定了无证无照经营的查处范围，在我市进一步放宽了对创新性营业行为及民生性营业行为的要求，体现了政府对基层百姓“谋生性营业”的宽容，体现了鼓励创业的精神，做到“该管的管住，该放的放开”，为大众创业、万众创新营造更加宽松的制度环境。

3、提升监管效率，推动商事制度改革向纵深发展的需要。《实施意见》体现了商事制度改革“宽进严管”的核心思想。面对快速增长、数量众多的市场主体，监管工作面临前所未有的挑战。《实施意见》通过强调协同监管，明确了各部门要利用全省统一的市场监管信息平台实现信用监管和社会共治，把信息共享、信息公示、协同共治等创新实践固化为制度成果，有利于进一步提升监管效率，推动商事制度改革向纵深发展。

4、充分发挥地方政府的主导主责作用，有利于解决查处无证无照经营活动中界定难的问题。《实施意见》充分发挥地方政府在查处无证无照经营工作中的主导作用，一方面可以解决过去长期存在的部门相互推诿、扯皮的问题；另一方面可以充分考量各地的具体实际，来确定哪些不属于无证无照经营的情形，而不是一刀切。

三、《实施意见》的主要内容

（一）细化了不属无证无照经营的范围。《查处办法》第三条规定了两种情形不属于无证无照经营：一是在县级以上人民政府指定的场所和时间销售农副产品、日常生活用品、或者个人利用自己的技能从事无须取得许可的便民劳务活动；二是依法法律、行政法规、国务院决定的规定，从事无须取得许可或者办理注登记的经营活动。《实施意见》进一步明确，各市（区）人民政府结合本地群众的需要，以及城市发展布局和管理实际，划定并公布上述具体的时间和场所；因便民需要，在指定时间和场所内从事依法应当许可事项经营的，要明确管理部门和管理责任。要进一步完善社区服务功能，帮助弱势群体谋生创业，为广大群众创造更平等的创业机制和更大的创新空间。

（二）强调了“四个谁”的原则，厘清了部门监管职责。“四个谁”是事中事后监管的核心：“谁审批，谁监管”，主要是指审批部门既要管有证，也要管无证；“谁主管，谁监管”，主要是指审批事项取消后，该行业或领域按照法律、法规的规定，仍由原审批部门主管的，不能因为发证取消而放弃监管。《实施意见》就是严格遵循了国务院文件规定和国务院领导讲话精神，进一步明确了无证无照经营的查处原则：遵循优先适用上位法和特别法的原则，按照“证优于照”、“证重于照”的要求，对无证无照经营活动，首先按照许可证管理的法律法规进行查处；许可证管理的法律法规没有规定的，按照工商登记法律法规查处。

（三）明确了协同监管的途径。《实施意见》明确，要充分利用市场监管信息平台实现无证无照经营线索、查处等信息实时无障碍交换，对查处对象实施联合惩戒。并且规定了发现不属本部门查处职责的，应当在7个工作日内通过市场监管信息平台将信息通报至相关部门，接到信息的部门应当依法予以查处。此外，《实施意见》还规定，要将行政处罚信息通过“国家企业信用信息公示系统（江苏）”或者泰州市公共信用信息平台依法进行公示，营造全社会约束违法失信的共治氛围。